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为县域经济高质量发展支支招

来源： 国家发展改革委  |   发布日期： 2024-11-08 17:08   


面向中国式现代化

奋力推进县域经济高质量发展
于强 赵艳楠

我国现有1866个县（自治县、旗、县级市）。县域覆盖城乡，面积广袤，人口众多，产业门类庞杂，是城乡融合的主要空间、经济布局的基本单元、绿色发展的基础载体和国家治理的重要底盘，在中国式现代化和伟大民族复兴中发挥着重要作用。新时期，贯彻高质量发展总体要求，在回顾总结的基础上，更新认识、明确思路，采取有力措施，深入推进县域经济发展具有重大现实意义。


一、新时期县域经济发展成就十分显著，问题也较为突出

党的十八大以来，县域经济发展取得显著成就。县域经济总量先后跃过30万亿元和40万亿元大关，接近50万亿元，保持了平稳较快的增长态势。农业稳步发展，农村面貌“大变样”。农业总产值不断提升，农业科技进步贡献率超过63%。粮食安全根基更加稳固，连续9年保持在1.3万亿斤以上。新型城镇化快速推进，县城基础设施加快改造升级，公共服务水平持续提升，城乡融合不断深化，农村居民可支配收入翻了一番多。贫困县全部摘帽，脱贫攻坚取得举世瞩目的伟大成就。


中国中小城市发展指数研究课题组发布最新研究成果，江苏昆山连续20年位居全国综合实力百强县榜首。在复杂严峻的外部环境挑战下，今年前8月昆山仍交出漂亮的经济“成绩单”：签约亿元以上项目177个，总投资800亿元。图为昆山城区。新华社记者 李博 摄


县域经济虽然取得显著发展，但也面临一系列问题。一是县域产业总体水平低，同质化比较严重。县域企业九成以上是中小微企业，产业链偏短，集中在初级加工、代工生产等中低端。二是县域经济发展不平衡特征较为显著。县域内生发展动能分化严重，有的县域积极推进传统产业升级和新兴产业培育，已初见成效，有的转型步伐沉重，发展陷入困境。三是地方财政收支平衡压力明显加大。由于土地出让金下滑，县域财政状况更为艰难；一些地方盲目招商引资，重数量轻质量的问题突出；此外，人才、技术、资本等自乡入城易、由城下乡难，城乡融合依然有待破局。

二、顺应新时期形势要求，提升深化县域经济有关认识

一是新时期县域经济发展事关国家战略大局。从中国式现代化看，县域地上地下文化资源相当丰厚，立足传统文化推进现代化建设，不能不重视县域；县域农村人口将近5亿，实现共同富裕要求将众多县域人口共同带入现代化。从总体安全观看，县域是国家综合安全的基本保障。县域陆地边境超过九成，耕地面积和粮食总产量超过八成，未来在算力布局和数据备份上也占很大分量。从当前稳中求进的宏观决策看，县域是扩大投资的重要方向，也是拉大消费的重要市场。粗算一下，如果每个县地下管网改造投资50亿元，仅此一项，全国1866个县总投资将近10万亿元。目前，农村居民消费水平仅相当于城镇居民的一半，如果拉升到城镇居民的七成水平，将释放2万多亿元消费。
二是要紧盯人口趋势，大力强化县域城镇建设。2010年中国的城镇化率约为50%，到了2023年底，城镇化率已提升至66%，过去十多年间，城镇化率增长水平年均超过1个百分点。目前我国农村人口约5亿人，按照这个城镇化发展势头，到2035年我国城镇化率有望超过75%，农村进城人口规模预计超过1亿人。加上外出农民工到龄返乡估算1亿人，不考虑人口自然增长率影响，未来县城人口净增1亿是有可能的。为适应该情形，充分考虑人们生产生活需要，加大县城及中心镇宜居宜业宜游宜养环境建设是必要的。
三是跳出县域看县域，在更大空间格局下谋划县域经济发展。发展县域经济不能局限在县域上，要向外向上拓宽视野，在更大空间里综合运用各种资源条件，融入区域经济发展格局。要打破“谁家孩子谁抱走”“自己的事自己办”的习惯性做法，贯彻“提级统筹”大原则，在国家或省市层面搭建平台，实实在在为县域经济发展赋能。
四是合理把握发展方向，统筹处理好县域经济重大关系。壮大县域经济必须坚持特色化、融合化、绿色化三大方向：走发挥比较优势、差异化发展道路；促进要素资源自由流通，缩小城乡差别，逐步实现城乡一体现代化；尊重自然、顺应自然，厚植县域生态底色。

县域经济发展要处理好四大关系。首先是发展与安全的关系。安全是发展的前提，没有这个前提，发展就没有基础；其次是现代与传统的关系。在发展县域经济、推进县域现代化的同时，不能忽略守护传统文化、保护历史遗存和发展文旅产业的重要性；再次是强县与富民的关系。既要发展富税产业，增加财税收入，也要抓住富民这个根本，不遗余力把民生水平搞上去；最后是近期与远期的关系。既要立足当下，采取有力措施，做好近期工作，也要放眼长远，防止短期思维，坚持一张蓝图绘到底。
五是正视虹吸效应和市场惯性，加大政策力度和反向调节。大城市虹吸效应是一种客观现象。新时期，县域应成为下一步国家建设重点。为此，就要在“资源上行”势头下，有针对性地进行反向操作，开展逆势调节，给予一揽子倾斜性政策支持，引导推动“资源下沉”。

三、改革创新，综合施策，协力推进县域经济高质量发展

一是立足第一资源，发挥人才强县作用。鼓励实施“人才汇聚工程”，吸引高端人才和智库专家，通过短期项目、顾问咨询、线上合作等灵活方式参与县域经济建设。鼓励到大城市建立“人才飞地”、研发中心和创新孵化器；重视发挥乡贤乡亲作用，鼓励回乡兴业，参与家乡建设。
二是发挥科技驱动，促进发展动能转化。利用五到十年时间，在全国范围实施县域大规模设备更新和技术改造。大力推进农村分布式能源试点示范，争取五到十年时间在全国农村完成清洁能源替代。鼓励科技示范竞赛，通过“赛马”形式，推动科技创新成果转化和扩大应用。
三是培育主导产业，提升县域经济竞争力。按照“一县一策”的基本思路，由省级政府研究认定县域主导产业短名单，原则上每个县发展三到五个主导产业。公开设立龙头企业名单，加快县域龙头企业的培育和发展。撤并部分效益低下、不具备条件的园区，一般情况下，考虑一个县打造一个示范园区并进行数字化改造升级。

位于浙江东南沿海的乐清，是一座拥有147万人口的县城。今年1至8月，乐清规上工业增加值同比增长15.9%，在浙江全省45个工业大县中排名第一。图为乐清市县城景观。新华社发


四是补齐发展短板，加速农业现代化。大力扶持农业技术和服务企业，全面提升农业机械化水平。制定实施山区农业机械化专项行动计划，建议在国家层面统筹推进一轮山地农业现代化革新。开展全国高品质农产品发展扶持行动，鼓励开展农业科技创新和成果转化工作。
五是发挥集聚效应，提升城镇综合品质。开展县城品质提升行动。安排城市更新与基础设施建设资金有意识向县城倾斜，利用十年左右的时间支持县城建设提质升级。推动中心镇城市化建设。争取十五到二十年时间完成中心镇城市化改造升级，使之成为县域人口和产业的重要承载区。
六是跳出县域空间，加强区域开放协作。加强县域和所属城市市区的统筹规划、功能配套和协同发展。在相关规划中研究探索在周边县域设置副中心或功能中心、特色产业中心。支持县域积极融入城市整体产业布局，发展与之互补配套或差异化协同的产业，形成特色经济。支持城市服务业跨界发展，为县域产业升级提供多元化专业服务。鼓励发达地区、条件匹配的地方与县域“结对子”，在县域设立“飞地”产业园。
七是鼓励首创精神，充分释放改革红利。继续鼓励支持县域创业。支持县域干部“向上生长”，给基层干部提供成长空间和发挥作用的舞台。推进扩权强县，完善县级基本财力保障机制。推动县域国企改革，推行混合所有制和现代化治理，加快县域平台公司“去壳化”。深化集体经济改革，探索盘活资产资源、发展产业、领办合作社、投资入股等可行道路，推进农村“三块地”市场化改革；加大行政改革力度，适时启动研究县级行政区划调整，打破县域经济“GDP锦标赛”、改进差异化考核办法。
八是因地制宜，推动县域差异化发展。按照县域在承担国家功能、资源禀赋条件和发展水平三个维度，建议对县域进行如下分类：首先，在总体战略层面，考虑国家战略功能配置，将县域分为农产品主产区县、国家重点生态功能区县、陆地边境县以及文化传承重点县，对这四类县域重点支持加强基础功能，更好维护国家战略安全。其次，根据资源禀赋条件，考虑区域影响，将县域划分为大城市周边县、交通枢纽县和重点资源县，根据这三类县域基础条件、优势和潜力，采取有针对性的支持政策。另外，考虑县域发展成效两极分化的实际，有必要抓住两头，对于发展排头兵，列为改革创新县，鼓励继续探索先行先试，对于落在后头的，列为国家重点扶持县，继续安排专项政策，支持就业创业，发展特色产业，实施兜底保障。



工作背景

为县域经济高质量发展支支招

来源： 国家发展改革委  发布时间： 2024-11-08 17:08 


面向中国式现代化

奋力推进县域经济高质量发展
于强 赵艳楠

我国现有1866个县（自治县、旗、县级市）。县域覆盖城乡，面积广袤，人口众多，产业门类庞杂，是城乡融合的主要空间、经济布局的基本单元、绿色发展的基础载体和国家治理的重要底盘，在中国式现代化和伟大民族复兴中发挥着重要作用。新时期，贯彻高质量发展总体要求，在回顾总结的基础上，更新认识、明确思路，采取有力措施，深入推进县域经济发展具有重大现实意义。


一、新时期县域经济发展成就十分显著，问题也较为突出

党的十八大以来，县域经济发展取得显著成就。县域经济总量先后跃过30万亿元和40万亿元大关，接近50万亿元，保持了平稳较快的增长态势。农业稳步发展，农村面貌“大变样”。农业总产值不断提升，农业科技进步贡献率超过63%。粮食安全根基更加稳固，连续9年保持在1.3万亿斤以上。新型城镇化快速推进，县城基础设施加快改造升级，公共服务水平持续提升，城乡融合不断深化，农村居民可支配收入翻了一番多。贫困县全部摘帽，脱贫攻坚取得举世瞩目的伟大成就。


中国中小城市发展指数研究课题组发布最新研究成果，江苏昆山连续20年位居全国综合实力百强县榜首。在复杂严峻的外部环境挑战下，今年前8月昆山仍交出漂亮的经济“成绩单”：签约亿元以上项目177个，总投资800亿元。图为昆山城区。新华社记者 李博 摄


县域经济虽然取得显著发展，但也面临一系列问题。一是县域产业总体水平低，同质化比较严重。县域企业九成以上是中小微企业，产业链偏短，集中在初级加工、代工生产等中低端。二是县域经济发展不平衡特征较为显著。县域内生发展动能分化严重，有的县域积极推进传统产业升级和新兴产业培育，已初见成效，有的转型步伐沉重，发展陷入困境。三是地方财政收支平衡压力明显加大。由于土地出让金下滑，县域财政状况更为艰难；一些地方盲目招商引资，重数量轻质量的问题突出；此外，人才、技术、资本等自乡入城易、由城下乡难，城乡融合依然有待破局。

二、顺应新时期形势要求，提升深化县域经济有关认识

一是新时期县域经济发展事关国家战略大局。从中国式现代化看，县域地上地下文化资源相当丰厚，立足传统文化推进现代化建设，不能不重视县域；县域农村人口将近5亿，实现共同富裕要求将众多县域人口共同带入现代化。从总体安全观看，县域是国家综合安全的基本保障。县域陆地边境超过九成，耕地面积和粮食总产量超过八成，未来在算力布局和数据备份上也占很大分量。从当前稳中求进的宏观决策看，县域是扩大投资的重要方向，也是拉大消费的重要市场。粗算一下，如果每个县地下管网改造投资50亿元，仅此一项，全国1866个县总投资将近10万亿元。目前，农村居民消费水平仅相当于城镇居民的一半，如果拉升到城镇居民的七成水平，将释放2万多亿元消费。
二是要紧盯人口趋势，大力强化县域城镇建设。2010年中国的城镇化率约为50%，到了2023年底，城镇化率已提升至66%，过去十多年间，城镇化率增长水平年均超过1个百分点。目前我国农村人口约5亿人，按照这个城镇化发展势头，到2035年我国城镇化率有望超过75%，农村进城人口规模预计超过1亿人。加上外出农民工到龄返乡估算1亿人，不考虑人口自然增长率影响，未来县城人口净增1亿是有可能的。为适应该情形，充分考虑人们生产生活需要，加大县城及中心镇宜居宜业宜游宜养环境建设是必要的。
三是跳出县域看县域，在更大空间格局下谋划县域经济发展。发展县域经济不能局限在县域上，要向外向上拓宽视野，在更大空间里综合运用各种资源条件，融入区域经济发展格局。要打破“谁家孩子谁抱走”“自己的事自己办”的习惯性做法，贯彻“提级统筹”大原则，在国家或省市层面搭建平台，实实在在为县域经济发展赋能。
四是合理把握发展方向，统筹处理好县域经济重大关系。壮大县域经济必须坚持特色化、融合化、绿色化三大方向：走发挥比较优势、差异化发展道路；促进要素资源自由流通，缩小城乡差别，逐步实现城乡一体现代化；尊重自然、顺应自然，厚植县域生态底色。

县域经济发展要处理好四大关系。首先是发展与安全的关系。安全是发展的前提，没有这个前提，发展就没有基础；其次是现代与传统的关系。在发展县域经济、推进县域现代化的同时，不能忽略守护传统文化、保护历史遗存和发展文旅产业的重要性；再次是强县与富民的关系。既要发展富税产业，增加财税收入，也要抓住富民这个根本，不遗余力把民生水平搞上去；最后是近期与远期的关系。既要立足当下，采取有力措施，做好近期工作，也要放眼长远，防止短期思维，坚持一张蓝图绘到底。
五是正视虹吸效应和市场惯性，加大政策力度和反向调节。大城市虹吸效应是一种客观现象。新时期，县域应成为下一步国家建设重点。为此，就要在“资源上行”势头下，有针对性地进行反向操作，开展逆势调节，给予一揽子倾斜性政策支持，引导推动“资源下沉”。

三、改革创新，综合施策，协力推进县域经济高质量发展

一是立足第一资源，发挥人才强县作用。鼓励实施“人才汇聚工程”，吸引高端人才和智库专家，通过短期项目、顾问咨询、线上合作等灵活方式参与县域经济建设。鼓励到大城市建立“人才飞地”、研发中心和创新孵化器；重视发挥乡贤乡亲作用，鼓励回乡兴业，参与家乡建设。
二是发挥科技驱动，促进发展动能转化。利用五到十年时间，在全国范围实施县域大规模设备更新和技术改造。大力推进农村分布式能源试点示范，争取五到十年时间在全国农村完成清洁能源替代。鼓励科技示范竞赛，通过“赛马”形式，推动科技创新成果转化和扩大应用。
三是培育主导产业，提升县域经济竞争力。按照“一县一策”的基本思路，由省级政府研究认定县域主导产业短名单，原则上每个县发展三到五个主导产业。公开设立龙头企业名单，加快县域龙头企业的培育和发展。撤并部分效益低下、不具备条件的园区，一般情况下，考虑一个县打造一个示范园区并进行数字化改造升级。

位于浙江东南沿海的乐清，是一座拥有147万人口的县城。今年1至8月，乐清规上工业增加值同比增长15.9%，在浙江全省45个工业大县中排名第一。图为乐清市县城景观。新华社发


四是补齐发展短板，加速农业现代化。大力扶持农业技术和服务企业，全面提升农业机械化水平。制定实施山区农业机械化专项行动计划，建议在国家层面统筹推进一轮山地农业现代化革新。开展全国高品质农产品发展扶持行动，鼓励开展农业科技创新和成果转化工作。
五是发挥集聚效应，提升城镇综合品质。开展县城品质提升行动。安排城市更新与基础设施建设资金有意识向县城倾斜，利用十年左右的时间支持县城建设提质升级。推动中心镇城市化建设。争取十五到二十年时间完成中心镇城市化改造升级，使之成为县域人口和产业的重要承载区。
六是跳出县域空间，加强区域开放协作。加强县域和所属城市市区的统筹规划、功能配套和协同发展。在相关规划中研究探索在周边县域设置副中心或功能中心、特色产业中心。支持县域积极融入城市整体产业布局，发展与之互补配套或差异化协同的产业，形成特色经济。支持城市服务业跨界发展，为县域产业升级提供多元化专业服务。鼓励发达地区、条件匹配的地方与县域“结对子”，在县域设立“飞地”产业园。
七是鼓励首创精神，充分释放改革红利。继续鼓励支持县域创业。支持县域干部“向上生长”，给基层干部提供成长空间和发挥作用的舞台。推进扩权强县，完善县级基本财力保障机制。推动县域国企改革，推行混合所有制和现代化治理，加快县域平台公司“去壳化”。深化集体经济改革，探索盘活资产资源、发展产业、领办合作社、投资入股等可行道路，推进农村“三块地”市场化改革；加大行政改革力度，适时启动研究县级行政区划调整，打破县域经济“GDP锦标赛”、改进差异化考核办法。
八是因地制宜，推动县域差异化发展。按照县域在承担国家功能、资源禀赋条件和发展水平三个维度，建议对县域进行如下分类：首先，在总体战略层面，考虑国家战略功能配置，将县域分为农产品主产区县、国家重点生态功能区县、陆地边境县以及文化传承重点县，对这四类县域重点支持加强基础功能，更好维护国家战略安全。其次，根据资源禀赋条件，考虑区域影响，将县域划分为大城市周边县、交通枢纽县和重点资源县，根据这三类县域基础条件、优势和潜力，采取有针对性的支持政策。另外，考虑县域发展成效两极分化的实际，有必要抓住两头，对于发展排头兵，列为改革创新县，鼓励继续探索先行先试，对于落在后头的，列为国家重点扶持县，继续安排专项政策，支持就业创业，发展特色产业，实施兜底保障。



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